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论人防地方立法应注重解决的主要问题
2012年11月10日     来源:营口市人民防空办公室     访问次数:2657

营口市人民防空办公室 邓世祥

地方立法是指有立法权的地方人大常委会根据《中华人民共和国立法法》的规定,就法律实施中需要进一步细化法律规定,根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,制定地方性法规的活动。因此,地方立法在我国的法律法规体系中占有重要位置。《辽宁省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》(以下简称《实施办法》)颁布实施以来,对规范我省的人防建设行为,起到了积极重要的作用,较好地促进了人防建设健康、有序、依法、规范发展。但是,由于《实施办法》制定时的历史条件所限,其规范的范围从现在的情况看已明显不够,可操作性方面也确实存在一些问题。根据有关法律规定,地方性法规在施行一定时间之后,应当加以修改完善。加之随后的几年里,中共中央、国务院、中央军委出台了一些新的政策规定,国家也陆续颁布了一些部委规章,使《实施办法》所能够规范的事项明显不足。所以,辽宁省人防办于今年启动了修改《实施办法》的立法程序,这无疑会对进一步完善我省人防法律法规体系,促进人防建设健康发展起到不可估量的作用。

一、从执法实践看《实施办法》存在的不足

在《人民防空法》正式实施后的19989月,辽宁省人大通过了并颁布实行了《实施办法》。当时,正是我国从计划经济向市场经济过度的转型期,许多后来发生的矛盾和问题在当初立法时尚未出现,因而,在《实施办法》中缺乏对这些问题的规范。随着我国社会主义市场经济体制的建立与不断完善,人防“三个转变”的提出与落实,《人民防空法》和省的《实施办法》在执法实践中逐渐凸显出其历史的局限性,许多法条已不能适应经济社会发展的需要,主要表现在以下方面:

一是义务性规范和禁止性规范的不足削弱了人防行政执法力度。现行《人民防空法》和《实施办法》中的义务性规范已经不能涵盖新时期人防建设中出现的新情况和新问题,禁止性规范与经济社会发展出现的新问题出入越来越大,已不能全面规范人防建设行为,使执法的难度加大。由于《实施办法》的规定过于简单和抽象,使人防工程维护管理责任主体、人防工程的产权主体难以认定。现行人防法的法律责任对不履行法律规定义务的地方政府相关部门如何追责没有具体规定,如不将人防经费纳入地方财政预算、不按规定组建和训练人防专业队、不依法组织开展人防教育、不依法行政(不作为,乱作为)、随意减免人防工程建设或减免易地建设费等,没有相应的法律责任,导致许多地方人防违法违规行为愈演愈烈。

二是城市地下空间的无序开发影响人防防护工程体系的建立。城市人口的不断增长以及土地资源的不可再生,逐渐形成了所谓的现代土地问题。向地下要资源,大力开发地下空间已成为各地发展经济的重要选择。然而,由于针对地下空间开发利用问题制定的相关法律法规不完善,地下空间的权属不清以及对地下空间建设开发缺乏前瞻性,地下空间的开发利用长期处于无序状态,效率不高。城市地下空间是人防工程建设的必要条件,无序开发必然影响人防工程合理布局,影响人防地下防护空间规划的落实。目前,现行法律赋予人防部门参与管理地下空间的权限不足,使作为地下空间开发利用主要单位的人防部门处在一种尴尬的地位,长此以往,势必影响城市防护工程体系的建立,最终损害人民群众的根本利益。

三是人防经费难以保障。现行《人民防空法》和《实施办法》关于人防经费的规定没有量化,国家和社会人防经费负担的比例、社会负担人防经费的性质含混不清,各地在执行时普遍反映难以操作。实际上,时至今日,在我省,绝大多数地方政府并没有把人防经费列入财政预算;国家关于“任何地方和部门不得截留、沉淀、挪用人防经费,不得用于平衡本级财政预算”的规定在不少地方没有落实,有的地方政府为了平衡本级财政预算大量截留人防经费,有的甚至明文规定沉淀人防“结建”费的10%用于地方财政预算。

四是人防工程产权不明晰。随着市场经济体制的不断完善,人防工程建设已由单纯的政府主导逐渐转为政府、社会资本共同参与,多种投资方式并存的建设模式。然而,在人防工程数量逐步增多、规模不断增大的同时,问题也随之凸现。现行《人民防空法》和我省的《实施办法》对涉及人防工程投资、开发、管理、使用和维护等诸多方面的规定不够具体、明确,导致许多依法建设的人防工程产权归属实际处于不确定、不统一的状态。尤其是“结建”人防工程产权归属缺少法律的明确界定,致使业主、开发商、人防部门之间产生诸多物权纠纷。因人防工程性质不明、产权不清而屡屡引发的争端,不仅制约了人防事业的进一步发展,也严重影响着社会的和谐与稳定。

二、充分发挥地方立法在法律法规体系建设中的作用

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